О том, что бесплатная приватизация жилья однажды закончится, граждане России узнали в декабре 2004 года, накануне вступления в силу новой редакции Жилищного кодекса. Тем из них, кто еще не успел реализовать свое одноразовое право на бесплатную собственность, было отпущено два года для того, что окончательно «определиться».
Впоследствии этот окончательный массовый выбор законодатель переносил три раза. И каждый раз «виновником» переноса объявлялась очередь в учреждения регистрации прав на недвижимость. Но как только новая дата окончания приватизации жилья становилась законом, очередь в учреждения регистрации прав на недвижимость быстро сокращалась, чтобы затем – через установленное законом время – вновь начать угрожающе расти.
Ни для кого не было секретом, что граждане просто не спешили определяться в своих жилищных правах. Менее очевидным было то, что и сама власть оказалась не способна завершить процесс приватизации жилья. Когда в официальных объяснениях переноса срока приватизации власть указывала на то, что граждане по разным причинам «не успели» вовремя написать заявление о приватизации, сами граждане понимали это адекватно: власть еще не готова допустить «несправедливость» в данном вопросе.
Нам не дано достоверно знать будущее. Но заглянуть в ближайшее будущее чисто теоретически мы можем. Допустим, что сегодня – 1 марта 2013 года. И бесплатная приватизация жилья окончательно завершена. И тогда мы вправе спросить себя и российское государство: а что собственно это было? И каков конечный результат?
Две приватизации
В настоящее время российские граждане употребляют слово «приватизация» в двух значениях. Первое значение этого слова указывает на рыночные реформы и прочно связано в народном сознании с именем Анатолия Чубайса. Второе значение данного термина не имеет ярко выраженной эмоциональной окраски и не требует каких-либо оценочных суждений, выражаемых с помощью прилагательного «грабительская».
В первом случае речь идет о приватизации государственного имущества в целом, во втором случае – о приватизации квартир городского жилищного фонда. Тот факт, что одним и тем же словом рядовой гражданин может выражать и негативное, и позитивное отношение к политике государства, не должно удивлять: есть мнение, что бесплатная приватизация жилья есть справедливая компенсация населению за историческую несправедливость приватизации государственного имущества в целом.
Теоретики приватизации придумали для этого случая и специальное юридическое объяснение — концепцию «возвращения долга». Трудно спорить с тем, что государство действительно в известном смысле «задолжало» бывшим советским гражданам. Далее, опираясь на принцип равенства граждан перед законом, нетрудно распространить этот долг на все население страны. Но это означает, что конституционное право граждан на жилище есть вечная добровольная задолженность российского государства.
Чтобы разобраться в этом парадоксе, есть смысл обратить внимание на один весьма существенный факт. Когда речь идет о приватизации государственного имущества в целом, имеется в виду возмездная передача прав на это имущество частным лицам, к числу которых рядовые граждане страны не относятся. Напротив, когда речь идет о приватизации жилья, право собственности отдельного гражданина на свою личную жилплощадь даже не обсуждается – если он способен доказать это свое право.
В приватизации государственного имущества в целом рядовые граждане обычно не участвуют, но всегда готовы оценивать ее общественные последствия. Напротив, в приватизации жилья рядовые граждане участвуют непосредственно, но редко готовы оценивать ее экономические последствия. Не означает ли это, что рядовые граждане обычно понимают приватизацию жилья иначе, чем знатоки жилищного права.
Буква закона
Кроме общеупотребительных значений слова «приватизация» существуют также и различные научные определения данного термина, используемые в экономической и юридической литературе. Приоритет здесь следует отдать правовым определениям, поскольку только они могут дать адекватное понимание того, что юристы называют определенностью закона.
В популярном учебнике «Жилищное право», автором которого является известный российский юрист, депутат Госдумы РФ Павел Крашенинников, приватизация жилья определяется как бесплатная передача жилых помещений из государственной и муниципальной собственности в собственность проживающих в них граждан. Это определение можно считать точным: оно почти буквально повторяет текст статьи 1 действующего Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Но имеет смысл вспомнить, что в первоначальной редакции данного закона от 4 июля 1991 года вместо слов «бесплатная передача» было записано «бесплатная передача или продажа в собственность». И это означает, что с момента законодательного введения всеобщей бесплатной приватизации городского жилья определенность действующего закона изменилась радикальным образом. Именно поэтому следует строго различать краткосрочную определенность закона и его долгосрочную определенность.
Краткосрочная определенность закона есть то, что «записано» в действующем законе в данный конкретный момент времени. Но есть проблема: действующая «буква закона» постоянно меняется и иногда совершенно непредсказуемо. Например, за все время действия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» несколько раз менялся состав лиц, имеющих законное право на приватизацию своего жилья. Сначала он постепенно расширялся, затем сузился и вновь расширился.
Не случайно гражданам России, желающим воспользоваться правом на приватизацию, рекомендуется обращаться к опытным практикующим юристам. Ведь иметь законное право на приватизацию – это одно, а иметь возможность этим правом практически воспользоваться – совсем другое. Кроме того, если умело использовать прорехи, содержащиеся в действующем законе, то можно получить бесплатное жилье от государства в собственность не один раз, а несколько. На законном основании.
Долгосрочная определенность закона означает нечто иное, а именно – человеческие ожидания, связанные с возможностью реально защитить свои законные права в обозримом будущем. В этом случае человек может спокойно и целенаправленно планировать свое личное будущее. Но если буква закона меняется постоянно, эта возможность исчезает как таковая. И человек вынужден лишь приспосабливаться.
В популярной сегодня теории, известной как «поведенческая экономия», есть весьма любопытное правило. Если в игре «орел или решка», игроку предлагается в случае выпадения «орла» гарантированный выигрыш в $200, а в случае выпадения «решки» — ничего, но при этом, если он откажется от игры, ему выплачивается $100 – игрок откажется от игры. Но если в случае выпадения «орла» он обязан выплатить $200, а в случае выпадения «решки» — ничего, но при этом вправе отказаться от игры, предварительно уплатив $100 – игрок будет играть.
Доказать это правило невозможно. Но есть смысл применить его к оценке ожиданий участников российского рынка жилья. В долгосрочной перспективе рядовые граждане России не думают о своих жилищных правах, поскольку долгосрочная определенность закона, как им кажется, гарантирует им «право на жилище». Но как только возникает угроза потери этих прав, они начинают действовать. Возможно именно поэтому чем ближе очередная дата окончания приватизации, чем длиннее очереди в учреждения регистрации прав на недвижимость.
Жилищное право
Когда российские юристы говорят о жилищных правах граждан России, то делают это на языке действующей правовой системы. И называется эта система «советское жилищное право». Или – если более точно – «советское жилищное законодательство», поскольку и сегодня российское государство продолжает напоминать своим гражданам, что реальное обеспечение их жилищных прав есть его прямая общественная обязанность.
Жилищное право в России неотделимо от жилищной политики государства, а цель этой политики – справедливое решение жилищного вопроса. Лишь когда частные жилищные права граждан нарушаются, обнаруживается, что данные права нуждаются точно в такой же эффективной защите, что и все прочие гражданские права. Тем не менее, граждане продолжают апеллировать к государству как верховному гаранту их жилищных прав.
В этом отношении массовая бесплатная приватизация жилья мало что изменила. Вместо того чтобы радикально перестроить советскую правовую систему, она лишь известным образом ее модифицировало. Данный факт весьма удачно охарактеризовал в 1995 году один из петербургских архитекторов. Он сказал тогда буквально следующее: российское государство обещало всем гражданам, что каждые пятьдесят лет каждая семья получит жилье в собственность за счет государства. И, как показала практика, оказался прав.
В течение пятидесяти лет жизни обычной семьи в ней, как правило, появляются дети, которые по российским законам имеют право на приватизацию жилья, отличное от прав их родителей. И таким образом, если на момент окончания приватизации они не сумеют материализовать это свое законное право, в их отношении будет допущена «социальная несправедливость». И тогда 1 марта 2013 года превратится в 4 июля 1991 года.
У государства, чтобы подтвердить свою жилищную политику, останется только одна возможность – продлить бесплатную приватизацию жилья навечно. Либо – оно будет вынуждено вернуться на исходные позиции и начать системную жилищную реформу заново, имея в качестве исторической нагрузки последствия приватизации жилья.
Чтобы оценить трудности этой вечно отложенной жилищной реформы, имеет смысл мысленно вернуться в июль 1991 года и вспомнить «как это было».
Читайте далее: «Приватизация жилья: как это было»
