Сразу после своего избрания, осенью 2003 года, губернатор Петербурга Валентина Матвиенко обозначила приоритет в сфере предоставления земельных участков под новое строительство и реконструкцию. И лозунг «все на торги» медленно, но верно начал реализовываться на практике. Со временем, впрочем, он почти незаметно видоизменился и стал звучать несколько по-иному: «все, что можно, – на торги».
Первый блин
Проект председателя Законодательного Собрания Вадима Тюльпанова «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга» был принят в первом чтении уже в конце 2003 года. Однако в таком виде закон не устраивал администрацию города. А посему структуру, содержание и даже название документа решили откорректировать еще на стадии рассмотрения законопроекта петербургским парламентом.
В состав своеобразной согласительной комиссии, помимо разработчиков, вошли первые лица пяти профильных ведомств администрации: Комитета по строительству, КГА, Комитета по экономическому развитию, КУГИ и Юридического комитета.
Меньше других в итоге пострадало название: в его концовке появились слова «…для строительства и реконструкции». С остальным дело обстояло сложнее, но к середине 2004 года компромиссный вариант был принят депутатами и утвержден губернатором. Главное, что бросалось в глаза: закон о торгах полностью сохранил принцип… целевого выделения.
Под обширный перечень случаев «целевки» можно было легко подвести фактически любой инвестиционный проект. Наиболее красноречивой оказалась последняя поправка в закон, легализовавшая целевое предоставление в жилищном строитель-стве. После этого говорить о каком-то изменении существующей системы выделения пятен под застройку никак не приходилось.
Резюме многоголосой дискуссии подвела губернатор Валентина Матвиенко: «Закон получился вполне приемлемым. Мы сумели объяснить законодателям, что нельзя останавливать строительный процесс и ограничивать возможности администрации в принятии оперативных решений. И не стоит делать фетиш из торгов, жизнь – она гораздо богаче. Чтобы полностью отладить конкурсные процедуры, нужно время».
Хроника поправок
26 мая 2004 года: Закон СанктПетербурга «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности СанктПетербурга, для строительства и реконструкции» принят Законодательным Собранием.
17 июня 2004 года: Закон утвержден губернатором СанктПетербурга и через 10 дней вступил в силу.
22 декабря 2004 года: утверждена первая поправка в закон. В статье 2 уточнено, что инвесторами могут быть государственные органы, ОМСУ, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности. Таким образом, было снято противоречие с федеральным законодательством.
29 декабря 2004 года: в составе «жилищного пакета» Государственная Дума приняла Закон «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». Федеральный законодатель не только сделал торги повсеместно обязательными (с 1 октября 1995 года), но и существенно изменил содержание пакета документации, необходимого для проведения торгов.
26 декабря 2005 года: продолжение работы по приведению местного законодательства в соответствие с федеральным вылилось в пакет из восьми поправок к Закону «О порядке предоставления…». Окончательному принятию изменений предшествовало вето губернатора СанктПетербурга, наложенное в ноябре. До утверждения второго поправочного закона губернатор внесла 14 декабря в Законодательное Собрание свой законопроект.
10–11 мая 2006 года: Законодательное Собрание Петербурга приняло, а губернатор Валентина Матвиенко на следующий день утвердила еще целый ряд принципиальных поправок в вышеуказанный Закон о торгах. Согласно официальной формулировке последние изменения сделаны в целях совершенствования порядка предоставления объектов недвижимости с учетом сложившейся практики.
Второй круг
В декабре 2004-го только-только успели привести петербургский закон о торгах в соответствие с Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» (№ 39-ФЗ от 25.02.1999), как грянул «жилищный пакет». Глобальные изменения в жилищном, земельном и градостроительном законодатель-стве, предпринятые на федеральном уровне с благой целью развития рынка доступного жилья, на первое время поставили в тупик всех. Только на прочтение и анализ текстов 29 федеральных законов у специалистов рынка недвижимости ушло месяца два.
 |
О чередной проект «О внесении дополнений и изменений…» в Законодательное Собрание уже был внесен депутатом Алексеем Белоусовым. Так что, как говорится, было с чем работать, переписывая закон о торгах в духе ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». Однако судьба данного поправочного документа оказалась чрезвычайно непростой. Но об этом ниже. Прежде чем продолжить анализ законо-творческих изысканий, необходимо вспомнить, что же имело место быть на практике.
В процессе подготовки к полномасштабному запуску аукционного механизма выявился целый комплекс проблем. Одна из них – невозможность готовить к торгам полные пакеты на бюджетные деньги. Одним привлечением к подготовке необходимой документации частных компаний – за вознаграждение – решить данный ребус не удалось.
Во-первых, размер вознаграждения (не более 5% от размера годовой арендной платы) отнюдь не способствовал ажиотажу среди потенциальных разработчиков из числа бизнес-структур. Во-вторых, уже после передачи некоторого числа участков в разработку вступил в действие Градкодекс. Его нормы увеличили сроки сбора документов и затраты (из-за выполнения временного регламента застройки и проведения нового общественного обсуждения проекта).
| |
В итоге предложение земли под застройку больше года обеспечивали «короткие пакеты» – суррогатный вариант с получением техусловий подключения к мощностям после аукциона и с минимумом согласований. На фоне провозглашенного администрацией отказа от целевого предоставления и растущих цен на жилье застройщики хмурились, но платили и за короткие пакеты. Бюджет получил около $18,8 млн.
Через некоторое время интерес к торгам снизился в силу объективной причины – стагнации. Пыл охладила рыночная ситуация, спад активности первичного рынка. Наращивание объемов строительства отложили до лучших времен, а пока можно было перебиться и имеющимся заделом. Кстати, лидеры инвестиционно-строительного комплекса имеют его и сейчас, хотя «закрома» заметно опустели.
Через ступеньку
Итак, к 1 октября 2005 года, дате вступления в силу Закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», Петербург накопил более чем годовой опыт в проведении земельных торгов. Правда, аукционный маховик с использованием полного пакета запустить все еще не удавалось. Долгое время над ним будто висело некое заклятье. Не получалось наладить механизм подготовки документации ни за счет бюджета, ни с привлечением коммерческих структур.
В декабре 2005 года правительство Петербурга приняло достаточно объемистый пакет поправок в закон «О порядке предоставления объектов недвижимости…». Изменения, подготовленные КУГИ, условно делились на редакционные и инвестиционные.
| |
Как мы помним, корректировка документа прежде всего диктовалась необходимостью устранить противоречия с федеральным законодательством. Запрет на «целевку» при выделении земли под жилищную застройку никак не стыковался с внеконкурсной выдачей пятен при условии передачи застройщиком городу 10% квартир, как это допускал городской закон.
Другая поправка установила правила выделения участков под застройку религиозным организациям. Согласно недавним изменениям, внесенным в Земельный кодекс РФ, земля для них должна предоставляться на правах безвозмездного срочного пользования.
В старой редакции закона перечень случаев предоставления объектов под инвестиционные цели был обширен. В частности, на внеконкурсное пятно под застройку мог рассчитывать стратегический инвестор. По-средством «целевки» объекты можно было передавать на реконструкцию под объекты науки, культуры, здравоохранения, образования, спорта, туризма. КУГИ предложил данный список расширить еще больше. Теперь внеконкурсные исключения сделаны для инвесторов, занимающихся реконструкцией производственных предприятий и объектов транспортной и инженерной инфраструктуры.
Еще одно нововведение касалось улучшения льготного режима для любимых Смольным стратегических инвесторов. Им могут уменьшить размер отчислений за предоставление объектов недвижимости для строительства и реконструкции. Право принятия решения в каждом конкретном случае городское правительство оставило за собой. Критерий довольно расплывчат: объект должен иметь «важное социальное, культурное или экономическое значение для Санкт-Петербурга».
При обсуждении законопроекта на заседании городского правитель-ства был поднят и вопрос о необходимости предоставления преференций для компаний, занимающихся реконструкцией и реставрацией объектов культурного наследия.
Любопытно, что как раз в данном направлении Закон «О порядке предоставления...» уже был откорректирован к тому моменту. Речь идет об упоминавшемся выше проекте депутата Алексея Белоусова. После года мытарств, в начале ноября 2005 года, документ этот принят городским парламентом в третьем чтении. Однако губернатор, наложив на него вето, вскоре внесла в Законодательное Собрание собственный проект по-
правок. Что стало камнем преткновения для более скорого прохождения изменений, предложенных законодателями, остается загадкой.
Так, например, считалось, что причина разногласий исполнительной и законодательной власти – в установлении максимальной величины гонорара компаниям, готовящим инвестиционную конкурсную документацию. Когда же 26 декабря 2005 года проект Белоусова все-таки стал законом, оказалось, что губернатор не возражает против максимального вознаграждения в 10% суммы, выручаемой от предоставления объекта недвижимости на торгах.
Напротив, поправка в депутатском законопроекте относительно уменьшения размеров платежей для застройщиков в области культуры, образования, физкультуры, спорта и др. не прошла. Но с тем, чтобы через некоторое время – в слегка измененном виде – войти и быть утвержденной в законопроекте, подготовленном городским правительством.
Дорогая редакция
Наиболее значимые и значительные изменения закон о торгах претерпел в мае сего года. Только сейчас, пройдя все перипетии законодательных рассмотрений, был принят, утвержден и даже вступил в силу третий вариант поправок – тот самый, губернаторский, с рядом дополнений, предложенных Санкт-Петербургским Союзом строительных компаний. По всем приметам данная редакция Закона «О порядке предоставления объектов недвижимости…» долгое время будет иметь статус последней.
Три стадии формирования «торгового» законодательства на сегодняшний день можно охарактеризовать следующим образом.
Первая: провозглашение принципа «торги и только торги» и последующее осознание реальной невозможности осуществить все и сразу – стадия желания.
Вторая: изменения федерального законодательства и соответствующий диктат с его стороны. При том, что сухую аукционную теорию в Петербурге заблаговременно перевели в практическую плоскость, это был самый противоречивый период, когда колебания между «надо» и «целесообразно» требовали поиска оптимального решения. Назовем это стадией необходимости.
И, наконец, настоящий момент урегулирования «кислотно-щелочного баланса» волков и сохранности овец –
стадия возможности. Ключевой этап ее формирования и завершили по-правки в закон о торгах от 11 мая. Вкупе с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий» № 596 от 16 мая сего года.
Третий путь
Суть изменений в законе сводится в основном к следующему.
Вознаграждение за разработку проектов планировки и межевания территорий выплачивается сверх 10% от рыночной стоимости земельного участка. Следовательно, размер вознаграждения (по крайней мере для крупных земельных участков) отныне должен приблизиться к реальным затратам на разработку документации. Следует отметить, что затраты на подготовку проектов планировки и межевания территорий сопоставимы с полной рыночной стоимостью осваиваемых земельных участков, поэтому положение об их возмещении сверх вознаграждения за подготовку градостроительного плана участка явно имеет принципиальный характер.
Другое, не менее принципиальное, нововведение: в законе описан статус «потенциального инвестора». Согласно ст. 2, п. 3, это – «лицо, имеющее намерение участвовать в инвестиционной деятельности и осуществляющее действия, предусмотренные настоящим Законом Санкт-Петербурга, до заключения договора о предоставлении объекта недвижимости».
За потенциальными инвесторами закреплено право готовить пакеты документов на участки под застройку. Четко определены объективные основания, по которым их заявки могут быть отклонены. Все эти процедуры описаны самым подробным образом (и составляют едва ли не десятую часть всего закона о торгах) в новой статье 3.1.
Все участки, предлагаемые потенциальными инвесторами, должны быть вовлечены в земельный оборот, если это не противоречит градостроительному регламенту. Закон регламентирует права и обязанности потенциального инвестора в отношении разработки инвестиционно-тендерной документации.
Эксперты ожидают, что данные меры приведут к значительному расширению круга застройщиков, принимающих участие в конкурсах на подготовку документации. Даже если Управление инвестиций пойдет по пути, который в строительном бизнес-сообществе окрестили «девелоперским забегом» (готовят документацию для торгов все желающие, а вознаграждение получает только один – тот, кто первым пришел к финишу), потенциальный инвестор не останется «на обочине», поскольку он имеет первоочередное право на заключение договора о разработке документации.
В законе введена возможность выбора земельного участка для целей промышленно-гражданского строительства. Поскольку Земельный кодекс предусматривает право инвестора оспаривать отказ в предоставлении земельного участка в суде, это положение является вполне реальной альтернативой целевому предоставлению пятен застройки с получением статуса «стратегического инвестора».
Итак, и в вопросе подготовки пакетов документации для торгов отныне присутствует цифра «три». Помимо городской администрации (Управления инвестиций при Комитете по строительству) и фирм, участвующих в конкурсах на право подготовки документации (проводимых тем же Управлением инвестиций), пакеты для торгов теперь смогут упаковывать и потенциальные инвесторы. По признанию заместителя председателя КУГИ Алексея Чичканова, идея «девелоперского забега» принадлежит именно этому ведомству. КУГИ серьезно обеспокоен недостаточным количеством выставляемых на торги участков, потому и решено использовать третий путь. Но серьезность своих намерений потенциальный инвестор должен доказать умением и оперативностью.
Документация и констатация
Стремление властей совершенствовать систему торгов объясняется вовсе не желанием улучшать ее до бесконечности. Обратимся к статистическим данным, собранным в исследовании заместителя директора по развитию и информационно-аналитической работе «Союзпетростроя» Евгения Каплана.
За 2005 год в оборот было вовлечено всего 36 земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, в том числе восемь – по полным пакетам, 13 – по коротким и 15 – целевым предоставлением (до 1 октября 2005 года).
В течение 2004–2005 годов на конкурсы по подготовке полных пакетов документации, которые проводило Управление инвестиций, было выставлено 338 земельных участков (в основном, это участки, изъятые у застройщиков из-за несоблюдения сроков изыскательских работ). Конкурсы состоялись только по 165 земельным участкам, причем впо-следствии 117 договоров были расторгнуты.
За это время подготовлено десять «полных» пакетов документации (4 пакета по жилью и 6 пакетов по промышленно-гражданскому строительству), причем семь из них подготовлены застройщиками и только три – девелоперскими фирмами. Торги состоялись по трем пакетам, подготовленным застройщиками («Стоун», «6 трест», «Макдоналдс»), и во всех случаях они стали победителями торгов.
С апреля 2004 года в Петербурге состоялось 25 аукционов по полным пакетам (из них восемь – по жилищному строительству), организованных Фондом имущества. Из этих пакетов только три были подготовлены потенциальными инвесторами, остальные – Управлением инвестиций. Это вновь освоенные территории в Приморском районе, реконструируемые объекты недвижимости и шесть АЗС. Девять аукционов были признаны несостоявшимися из-за отсутствия участников.
На 13 аукционах заявленная, начальная, цена не повышалась. На 12 остальных цены росли, причем иногда очень значительно. Максимальное повышение цен составило 830%.
Общая площадь проданных за 2005 год земельных участков с полными пакетами равнялась 10 га. Начальная годовая арендная плата вкупе составляла около $7,5 млн. Суммарная годовая арендная плата, предложенная победителями торгов, увеличила этот показатель на $3 млн.
По коротким пакетам в 2004–2005 годах состоялось 43 аукциона (не считая АЗС), в том числе – 33 аукциона по участкам под жилищное строительство. Причем 70% аукционов прошли с сохранением стартовой цены (по полным пакетам – 50%). Максимальный рост сумм аукциона составил 620%.
В 2005 году продано 19 земельных участков с короткими пакетами общей площадью 30 га. Суммарная начальная годовая арендная плата превысила $3,7 млн. После проведения торгов она увеличилась в полтора раза.
Судя по всему, можно констатировать, что в Петербурге сложилась вполне работоспособная система проведения земельных аукционов. Это, в частности, подтверждают и последние торги, прошедшие 6 июня сего года (см. публикацию на стр. 51). Дело, как видится, за наполнением земельного рынка, то есть за организацией и ускорением процесса подготовки тендерной документации.
Интересное положение
В этом плане решающую роль должно сыграть упоминавшееся уже По-становление Правительства Санкт-Петербурга № 596. Оно готовилось в недрах Комитета по строительству, который «на собственной шкуре» испытал все тяготы и лишения, сопут-ствующие хождению по инстанциям при подготовке проектов планировки для нескольких кварталов Северо-Приморской части.
«Положение о порядке взаимодей-ствия…» определяет исчерпывающий список заключений исполнительных органов власти, необходимых для разработки проектов планировки. По словам председателя Комитета по строительству Романа Филимонова, отныне становится абсолютно понятным, к кому идти и какие согласования нужно получить от конкретного чиновника. Определены права и обязанности каждой стороны, установлены жесткие сроки, за нарушение которых предусмотрена ответственность.
Документы такого рода редко отличаются компактностью и внятностью изложения. На сей раз чиновники, кажется, превозмогли себя и максимально отошли от «птичьего языка». Если Положение в таком виде не заработает, это будет по меньшей мере странно.
Безусловно, все участники инвестиционно-строительного процесса понимают, что готовить проекты планировок – дело не застройщиков, а градостроителей. Однако «светлое будущее» может наступить только тогда, когда в городском бюджете появятся соответствующие объемы денежных средств. Заниматься же реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» необходимо уже сейчас, а посему время не ждет.
До упора
По мнению вице-президента холдинга «ЛенСпецСМУ» Кирилла Вязовского, в Петербурге некоторое пробуксовывание торгов компенсируется тем, что в городе более активно, нежели во многих других регионах, реализуется право собственности на землю. За счет чего основной объем строительства «питается» вторичным земельным рынком. Естественно, его возможности не беспредельны, и если процесс «аукционизации» затянется на неопределенный срок, возникнет настоящий дефицит.
Сегодня о нем все чаще говорят застройщики, но это, скорее, игра на опережение и забота о будущем. По данным первого заместителя председателя Комитета по строительству Николая Крутова, на сегодняшний день застройщикам выдано под проектирование и строительство более чем значительное количество земельных участков. В общей сложности на них можно возвести свыше 7 млн кв. м жилья. При том что платежеспособный спрос населения уже несколько лет подряд остается стабильным и составляет около 2,5 млн кв. м.
Ажиотажный спрос, начавшийся в марте этого года, большинство экспертов склонны объяснять затянувшейся перед этим стагнацией рынка. Она, в свою очередь, была вызвана не- оправдавшимися пока ожиданиями граждан о том, что тщательно разрекламированное «доступное жилье» появится вдруг и повсюду.
Свою порцию излишнего оптимизма потребителей квартир добавил и печально известный Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве…». Многие решили, что надо совсем немного подождать и покупать жилье на «первичке» станет менее рискованно. Жизнь расставила все по местам.
Кстати, невысокая активность застройщиков по отношению к земельным аукционам тоже находится в прямой зависимости от состояния рынка. Снижение темпов продаж никак не способствует формированию задела по новым земельным участкам. Торги, прошедшие 6 июня, показали, что в условиях резкого повышения покупательского спроса возрастает и востребованность лотов. За один раз продано столько земли, что на ней можно возвести около 200 тыс. кв. м жилья.
Концепция национального проекта изначально подвергалась критике профессионалов за то, что за решением проблемы стимулирования спроса не решили вопрос увеличения предложения. Задачу эту, по сути дела, переложили на плечи властей субъектов Федерации. Причем в условиях недостаточно проработанного законодательства.
Суровость российских законов компенсируется известно чем и известно как. Правительство Северной столицы, при всех недостатках собственной бюрократической машины, приложило достаточно много усилий для того, чтобы расширить прокрустово ложе торгов. Методом проб и ошибок система выстроена. Теперь надо постепенно увеличивать скорость конвейера.
