Петербургская специфика
У Петербурга трехлетний опыт работы по разграничению госсобственности на землю. Правда, сложившуюся практику реализации закона здесь оценивают скорее как негативную.
Процесс стартовал после выхода распоряжения губернатора № 2666-ра от 23.12.2002 «Об организации работ по разграничению госсобственности на землю в Санкт-Петербурге». Документом было установлено, что органом, уполномоченным осуществлять мероприятия по разграничению, является КУГИ. Границы земельных участков, подлежащих разграничению, утверждаются Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству путем издания приказа после проведения работ по межеванию.
Петербург, как всегда, пошел своим путем, который, как можно предположить, проигнорировали другие субъекты Федерации. Было принято принципиальное решение о том, что границы участков, подлежащих отнесению к федеральной собственности, устанавливались не на картографическом материале, а с обозначением их на местности. Дабы у смежных землепользователей в последующем не возникло проблем.
В целом процесс петербургского размежевания имел свою специфику. Как известно, в городе до сих пор отсутствует местный закон о правилах землепользования и застройки. А до его издания действуют нормы, устанавливаемые КГА и КЗРиЗ. Поэтому в Северной столице изначально действовала тактика не сплошного, а спорадического межевания земельных участков. А формирование застроенных участков допускалось по обрезу фундаментов зданий. В частности, возможность данного порядка следует из совместного приказа КЗРиЗ и КГА от 1998 года, где значится: «Установить, что при государственной регистрации землепользований минимальным размером земельного участка, включающего земли под строениями, является земельный участок в границах пятна застройки строения как объекта государственного учета».
Минимальные итоги
Планы объемов работ по разграничению земель, ежегодно спускаемые из Минимущества, вовлекли в процесс довольно значительные площади. Большинство земельных участков впервые прошли процедуру форми-рования и постановки на кадастро-вый учет. Правда, часть земель, попавших под разграничение, к тому времени уже была учтена КЗРиЗ в земельном кадастре. Всего по данным КУГИ за три года были сформированы и отправлены в Москву сведения по 10 тыс. участков общей площадью около 20% территории Петербурга (примерно 28 тыс. га). Право собственности на 2/3 этих площадей возникало у РФ, на остальные претендовал город. В основном земля разграничивалась под объектами культурного наследия федерального значения, органами госвласти, предприятиями, которые приватизировались из федеральной собственности.
Как и в других регионах, конечный результат трехлетнего процесса разграничения был минимален. За все время вышло лишь одно распоряжение Правительства РФ № 1451-р от 17.09.2005 по 71 земельному участку (около 180 га). Все они отнесены к собственности Российской Федерации. В частности, это «президентские» 140 га в Стрельне – территория Константиновского дворца и Константиновского парка. Остальная земля – участки под зданиями, где располагаются (или ранее располагались) федеральные структуры.
Как правило, они заселены коммерческими арендаторами. В списке: здание регионального департамента Министерства природных ресурсов на ул. Одоевского, 24/1, Дворец культуры «Невский» на пр. Обуховской Обороны, 32, и др. Имел ли город виды на объекты из данного перечня – вопрос сложный. Наверняка это можно сказать лишь в отношении дома 53 на Шпалерной ул. Объект для реконструкции под гостиницу был семь лет назад передан в оперативное управление Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ. После того как работы так и не начались, губернатор весной 2004-го потребовала здание отобрать и выставить его на торги. Принудительное изъятие из прав оперативного управления – довольно сложная юридическая процедура сама по себе. После регистрации земельного участка в собственность РФ и вовсе вряд ли выполнимая.
Критика по пунктам
Впрочем, объекты из утвержденного списка – лишь малая толика из тысяч федеральных зданий, располагающихся в Петербурге. И регистрация права собственности РФ на землю под ними погоды не делает. В КУГИ тем временем говорят о ненужности деления земель по уровням власти, так как нынешний порядок разграничения выявляет ряд неразрешимых проблем.
Критика сводится к нескольким принципиальным моментам. Во-первых, длительность самой процедуры, поскольку на момент выхода распоряжений Правительства РФ некоторые участки уже оформлены в частную собственность.
Во-вторых, есть вероятность будущих межевых споров по включенным в перечни участкам ввиду отсутствия четких границ между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
В-третьих, изменение границ участков на несколько метров вновь требует решений органов власти публичных образований и Правительства РФ. Общий вывод: проводить разграничение нужно лишь при появлении необходимости распоряжения каким-то объектом. А если речь идет об участке, который пока не вовлечен в оборот или вовсе никогда не в нем не будет – острой необходимости в процедуре его кадастрового учета и в установлении его правового статуса нет. «Мы в принципе против разграничения. Это влечет за собой затраты из городского и федерального бюджетов на землеустроительные работы. Необходимо разграничивать не собственность, а полномочия по управлению федеральной землей. Их нужно передавать на уровень региональных властей, а доходы от сдачи в аренду делить в определенной пропорции между бюджетами», – считает заместитель председателя КУГИ Алексей Чичканов.
Полномочия по договору
Осенью 2005 года Герман Греф сделал сенсационное заявление о том, что все полномочия по управлению феде-ральными землями и федеральным имуществом будут переданы регионам, а территориалные органы соответствующих агентств – ликвидированы. Правда, пока что намерения остались декларациями. А над Петербургом, наоборот, последние полгода висела угроза лишиться прав распоряжения федеральной собственностью.
Как известно, в Северной столице традиционно существует единый подход к управлению городской и федеральной недвижимостью. В начале июля прошлого года устоявшийся порядок был нарушен: все полномочия по управлению федеральным имуществом, в том числе и земельными участками, временно перешли к ФАУФИ по Ленобласти. Причина – непродление федеральным центром соглашения между КУГИ и Минимуществом от 1998 года, срок которого истек. Причем новое соглашение, подписанное губернатором Валентиной Матвиенко и руководителем Росимущества Валерием Назаровым, было подготовлено. Однако документ мог вступить в силу лишь после утверждения его Правительством РФ. Это произошло лишь спустя полгода, в последние дни декабря.
Продления полномочий Смольный добился. Правда, в новом соглашении они оказались подрезанными. Например, исключение объектов из реестра федерального имущества либо отказ вносить их в реестр КУГИ теперь в обязательном порядке должен согласовывать с ФАУФИ. Очевидно, что дальнейший процесс закрепления федеральных объектов в городскую собственность будет проходить под жестким контролем.
Расширяя рамки
Федеральная недвижимость составляет около 40% от всего имущественного блока, находящегося в распоряжении КУГИ. На сегодняшний день в реестре федерального имущества значится более 17,8 тыс. объектов общей площадью 27,6 млн кв. м. Для сравнения, у Петербурга – почти полмиллиона объектов общей площадью более 44,5 млн кв. м. Перераспределение собственности между уровнями власти действительно имеет место. По данным КУГИ, с октября 2003 года по август 2005-го были изданы распоряжения о приеме в собственность Санкт-Петербурга 232 объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной принадлежности. Есть и более амбициозные планы. Смольный добивается передачи в городскую собственность всех федеральных памятников, которые не используются федеральными структурами. Список почти из тысячи объектов, на которые претендует город, находится сейчас на рассмотрении Минкульта и Росимущества.
Одновременно администрация стремится расширить существующие рамки по управлению федеральной собственностью. В частности – делегировать себе права по проведению конкурсов для привлечения инвесторов. И хотя во всех случаях приходится действовать по процедуре длительного согласования планов с Росимуществом, тем не менее процесс пошел. Наиболее успешный пример – недавняя продажа федеральной «незавершенки» МАПО. Город получил за предоставление права аренды федерального земельного участка площадью 12,7 га почти полмиллиарда рублей, еще 410 млн руб. за недострой отошли в федеральную казну.
Сдвинулся с мертвой точки и вопрос вовлечения в оборот земель и объектов Минобороны: в прошлом году стартовал конкурс по «Новой Голландии», достигнута договоренность о высвобождении порядка 50 объектов Военно-морской базы Минобороны РФ в Кронштадте, которые предложат инвесторам. Кроме того, на аукционы Фонда имущества выставляются аварийные здания федеральной принадлежности вместе с земельными участками. Интересно, что местный Закон «О порядке предоставления объектов недвижимости под цели строительства и реконструкции» регламентирует включение в инвестоборот лишь городских земель и объектов. И не охватывает собственность федеральную. Словом, занимаясь отработкой механизма распоряжения федеральным имуществом, Смольный чувствует себя довольно уверенно. И под девизом ликвидации «запущенных» территорий и «бесхозного» имущества стремится более активно запускать в рыночный оборот федеральные объекты.
Федеральное внедрение
Правда, насколько долго продлится существующий порядок – неизвестно. Новое соглашение между Росимуществом и КУГИ, заключенное на три года, вновь носит временный характер. Причем с широкими возможностями расторжения договора со стороны ФАУФИ. Таким образом, угроза появления в городе территориального органа по распоряжению федеральным имуществом не ликвидирована.
Более того, она станет более реальной после вступления в силу закона об упрощенном порядке разграничения, призванного установить официального владельца всех государственных земель. Интересно, что данное опасение высказывал нынешний глава Росимущества Валерий Назаров в бытность еще председателем петербургского КУГИ. Он уже тогда выступал против разграничения земель в Петербурге, мотивируя это тем, что «это приведет к образованию новых чиновничьих структур, уже федеральных, которые будут распоряжаться федеральными земельными участками на территории города».
Все это чревато финансовыми потерями для петербургской казны. Первоочередные – это лишение доходов от сдачи в аренду федеральных земель (до момента разграничения все платежи идут в местный бюджет). В перспективе – лишение доходов от управления федеральными зданиями. Кроме того, грядущее разграничение грозит незапланированными тратами городского бюджета на проведение тотальных землеустрои-тельных работ по межеванию.
Впрочем, есть и другой вариант развития событий. Даже если новый этап разграничения госсобственности на землю стартует в скором времени, неизвестно, насколько он затянется. Ведь никаких временных рамок проектом закона пока не установлено. Процесс вновь может растянуться на неопределенное время, и управление федеральной собственностью в Петербурге долго еще будет иметь специфический характер.
