В том, что оставшиеся нам в наследство от времен социализма коммунальные квартиры, есть явление, безусловно, уродливое, уверены сегодня буквально все, не считая отдельных жильцов, для которых их родная комната – единственно возможное место проживания. Ясна и суть вопроса. «Кто виноват?» – известно: советская власть. «Что делать?» – понятно: в массовом объеме строить новое и расселять старое. «За чей счет?» – очевидно: конкретно мотивированных жильцов, государства и инвесторов.
И тем не менее вопрос этот странным образом не решается. А если и решается, то лишь постепенно. Поневоле вспоминаешь, что до 1 марта 2005 года все еще действовало старое советское жилищное законодательство, что доля государства в массовом жилищном строительстве практически незаметна, что рыночный спрос в отношении расселения коммунальных квартир сократился до «точечного», что проблема эта одновременно и социальная, и градостроительная. Не считая чисто правового ее аспекта.
Короче, вопросов обнаруживается очень даже много и большинство из них таковы, что «деньгами» их просто не разрешишь. Между тем очевидно, что на этот раз решить проблему призваны именно деньги. И не просто деньги, а конкретно выделенные бюджетные средства. Но насколько эффективно они могут быть потрачены, если, допустим, окажется, что жилищная политика, как и прежде, работает исключительно на достижение уже объявленных результатов, а вовсе не на системные изменения?
Великое уплотнение
Принято считать, что коммунальные квартиры, в том виде, в каком сегодня мы их знаем, есть всецело продукт «великого уплотнения», осуществленного большевиками в период «военного коммунизма». В конкретном историческом смысле это верно: с этого процесса массовой реквизиции все и началось. Но только началось. Закончилось спустя два десятилетия, на волне социалистической индустриализации.
Разумеется, большевиков эпохи гражданской войны нельзя простить, но, тем не менее, их можно понять: о жилищном вопросе они знали ровно столько, сколько написал об этом Энгельс, а в своих действиях руководствовались исключительно «революционной целесообразностью», а не каким-то абстрактным «жилищным правом». Многочисленные, наспех изданные декреты, ныне часто упоминаемые в печати, действительно имели место, но сам процесс «коммунального уплотнения» осуществлялся спонтанно и в порядке местной инициативы с упором на мародерство, о чем центральная власть прекрасно знала.
Наиболее интенсивно и в то же время и наиболее упорядоченно «уплотнение» проводилось в Москве. На это была и вполне понятная причина: в столице нового советского государства постепенно оседала и новая советская бюрократия. Напротив, в Петрограде, по причине массового бегства оттуда населения, четверть жилищного фонда пустовала. Однако результат политики «военного коммунизма» в обеих столицах был одинаково плачевным: полная разруха при полном отсутствии возможности хоть как-то управлять городским жилищным хозяйством. Плюс – значительная потеря объема жилищного фонда.
Гримасы нэпа
И тем не менее, как мы знаем, большевики сумели удержать государственную власть. В том числе, и это надо признать, за счет быстрого восстановления системы управления жилищным хозяйством. И прежде всего – в крупных городах страны, очагах новой экономической политики. Была проведена так называемая демуниципализация жилищного фонда: жилые помещения в национализированных многоквартирных домах передавались в управление новым ответственным субъектам – коллективным арендаторам жилья. Сначала это были жилищные товарищества, находящиеся под патронатом власти, а затем относительно более самостоятельные – жилищно-арендные кооперативные товарищества.
Тогда же появляется и новое слово «жилищнокоммунальное хозяйство» (заметим: пишется слитно) в качестве обозначения вновь созданного института коллективного домовладения. И как следствие, еще один термин – «коммунальная квартира» в качестве обозначения основной структурной единицы домовладения. Но по своему правовому статусу это было нечто иное, чем более поздняя, известная нам, форма: за вычетом 10%, всей площадью домовладения распоряжались сами жильцы. Эти 10% заселялись «сверху», оставшаяся же площадь перераспределялась между жильцами в соответствии с уставом и установленными действующим законодательством учетными нормами.
Разумеется, членами жилтовариществ могли быть исключительно надежные в классовом отношении граждане, все прочие – так называемые лишенцы были вынуждены арендовать жилье у товариществ на коммерческой основе. Была также разрешена и субаренда имеющихся в доме нежилых помещений. И что очень важно: на определенном этапе развития жилищной кооперации всерьез рассматривался вопрос о возможном выкупе помещений кооператорами, то есть перспектива перехода в будущем к приватизации жилья. Правда, эта «вредная идея», как и многое другое, так и осталась в проекте.
Как именно возникла эта идея, можно только догадываться. Одно лишь очевидно: в условиях, когда заведомо низкая «социальная квартирная плата» устанавливается сверху, а часть жильцов имеет еще и право на льготы, финансовое положение кооперативов оставалось хронически тяжелым. Перспектива выкупа была для них единственным шансом на выживание, к тому же обеспечила бы и возможность получения полноценного кредита. Но, как мы знаем, история развернулась в обратную сторону.
Сегодня мы судим о том времени в основном по повести Михаила Булгакова «Собачье сердце». Но пресловутый Швондер не возглавлял жилтоварищество, а был председателем домкома. Кстати, эти самые домовые комитеты были созданы вовсе не большевиками, а раньше – в 1914 году, для целей распределения хлебных карточек. В период военного коммунизма они естественным образом стали одним из низовых органов «уплотнения», а позднее лишь сохранились. Существенно лишь то, что в 1924 году в Москве жилтоварищества составляли половину городского жилищного хозяйства и управлялись кооперативы в большинстве случаев представителями старого городского «земства».
Рождение Системы
Причина, по которой была свернута жилищная кооперация как форма коллективного домовладения, та же, что и основная причина, по которой была насильственно прервана новая экономическая политика. Коллективизация, а затем и индустриализация усилили приток пролетариата в крупные города и тем самым резко обострили дефицит жилья, иначе говоря – пресловутый квартирный вопрос. В условиях, когда новое жилищное строительство ограничивалось в основном возведением домов для «совслужащих» и созданием образцовых «жилищных массивов», единственно эффективным средством его решения вновь стало уплотнение. Только теперь оно проводилось «по закону». В этом отношении несколько удивляют исторические комментарии известных представителей теории жилищного права, будто в 1926 году с принятием совместного Постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах» по существу закончился период «великого уплотнения». Несомненно, позитивно уже то, что сама процедура уплотнения была регламентирована, однако на практике это было вызвано прежде всего тем, что в большинстве квартир «уплотнять» далее было уже невозможно физически. Однако тридцатые годы – уже не двадцатые: массовые репрессии, ставшие нормой, превратились в надежный источник пополнения резерва.
Немаловажно и то, что именно в эти годы в стране была введена жесткая паспортная система, а вместе с ней и основа созданной практически одновременно учетно-распределительной системы управления жилищным фондом – так называемая прописка. Сегодня, когда решением Конституционного Суда РФ обязательная прописка уже отменена, стало более чем очевидно, что без ее применения прежде надежная учетно-распределительная система управления жилищным фондом работать не может.
Одна страна – одна квартира
Каковы же основные черты этой системы? Для начала обратим внимание на следующее. В настоящее время сложное прилагательное «жилищно-коммунальное» мы привычно пишем через дефис. И нам это понятно: есть структуры, уполномоченные заниматься распределением жилья, и есть структуры, ответственные за предоставление коммунальных услуг. И еще есть строительный комплекс.
Первые две структуры призваны делать очень важное «общее дело»: перманентно решать «жилищный вопрос». Задача третьей структуры – однажды решить его окончательно. Но поскольку строители вечно не успевают за экономическими, демографическими, миграционными и прочими объективными процессами, «дефицит жилья» наблюдается постоянно – как хронические явление. Только это не тот дефицит, что возникает на «нормальном» рынке, когда избыточный спрос стимулирует предложение. Это – особое состояние постоянно неудовлетворенного первоначального спроса, выражающееся в том, что есть потребность, но приобрести желаемое «моментально» невозможно, вне зависимости от денежной цены вопроса. Понятно, что основным отличительным признаком наличия этого дефицита является «очередь». Либо – длительное «ожидание» обещанного товара без каких-либо гарантий.
Каким же образом решается жилищный вопрос в условиях хронического дефицита? Общая формула такова: «дефицит» – «начальник» – «резерв». Дефицит – это суммарная площадь жилищного фонда, занимаемая жильцами, признанными «нуждающимися в улучшении жилищный условий». Резерв – эта та суммарная квартирная площадь, которую система способна предоставить нуждающимся жильцам на данный момент времени. Первая цифра – заведомо переменная: количество нуждающихся жильцов обычно растет. Вторая цифра – либо постоянная, либо переменная. В первом случае «уплотнение» неизбежно, и это – стартовая ситуация решения жилищного вопроса. Во втором случае, когда резерв увеличивается благодаря новому жилищному строительству, ситуация во многом усложняется.
Допустим, что решением жилищного вопроса занимаются сами жильцы в пределах одного дома или даже одной коммунальной квартиры. Понятно, что в этом случае возможное решение данного вопроса напрямую зависит от того, сколько и когда освободилось квадратных метров. Но в любом случае это будет в чистом виде перераспределение, непрерывно воспроизводящее состояние «дефицита»
А теперь представим себе, что весь город или вся страна есть одна большая «коммунальная квартира». Могут ли сами граждане, в ней постоянно прописанные, совокупно решить свои жилищные вопросы? Правильно: не могут, поскольку постоянно женятся, размножаются и умирают, меняют потребности и место жительства. И если их централизованно не фиксировать и не «учитывать», измеряя в «учетных» квадратных метрах, жилищный вопрос не решается вовсе. Вот именно поэтому и существует в этой стране-квартире так называемая учетно-распределительная система управления жилищным фондом.
Издержки нормирования
Есть у учетно-распределительной системы две особенности, делающие ее чувствительной к любым внешним воздействиям. Первая особенность: система эта иерархическая и абсолютно закрытая. Любая информация, в ней рожденная, в том числе и чисто статистическая, пригодна исключительно для внутреннего пользования. Постороннему в ней трудно разобраться. Для целей анализа она и вовсе не годится. Вторая особенность: система сама ничего не строит. А только учитывает и распределяет.
Понятно, что в случае отсутствия пополнения резерва за счет нового строительства система работает достаточно эффективно, однако если в качестве резерва появляются новые квартиры, возможны сбои. Дело в том, что в советское время новое жилье возводилось строго по предписанным свыше строительным нормам, которые к тому же постоянно менялись. Для учетно-распределительной системы эти нормы, с точностью до метра определяющие, какие именно квартиры надлежит сегодня строить, были именно внешним фактором. До времени, правда, это не имело значения. В домах для специалистов строились квартиры по одним нормам, в домах для рабочих – по другим. Не изменилась ситуация и на первом этапе массового жилищного строительства, поскольку в этот период действовала полная уравниловка и минимизация. Хотя иногда случалось и коммунальное заселение малогабаритных хрущевок.
В полном объеме проблема выявилась тогда, когда в массовом количестве стали строиться квартиры «улучшенной планировки» и когда на повестку дня был поставлен вопрос о расселении коммунальных квартир. Поскольку решение жилищного вопроса для каждого конкретного нуждающегося жильца – дело строго индивидуальное, а новые квартиры стали весьма различаться по характеристикам общей площади, в процессе подбора вариантов стали часто возникать непредвиденные «излишки», оплатить которые в советское время было невозможно. В итоге как ответ на вызов времени появилась своего рода подсистема льгот и разного рода преференций, которые изначально вообще не планировались.
В случае же расселения коммунальных квартир в историческом центре города данного рода проблема оказалась куда более сложной: как выяснилось в процессе проектирования, старые дома практически невозможно перестроить таким образом, чтобы в них появились одни только стандартные отдельные квартиры. Как результат программа комплексного капитального ремонта старых домов так и смогла выполнить свою историческую миссию: в большинстве из них сохранились коммунальные квартиры.
Еще одно зримое свидетельство того, насколько чувствительна учетно-распределительная система управления жилищным фондом к любым внешним фактором – непрерывное приумножение общего числа коммунальных квартир – как результат совершения разного рода вполне законных гражданско-правовых сделок, в основном связанных с обменом. Эта тенденция прослеживается и сегодня.
Инвестиционная стоимость
То, что окончательное расселение коммунальных квартир едва ли может производиться без временного их вывода из гражданского оборота, впервые стало очевидным в ходе массовой бесплатной приватизации жилья. Как известно, изначально приватизация коммунальной квартиры была возможна лишь в двух случаях: если имело место единое согласованное волеизъявление всех проживающих в ней жильцов, либо если в результате выкупа всех комнат, совершенного одним из жильцов, она превращалась в отдельную.
Позднее, в 1998 году, решением Конституционного Суда РФ справедливость была восстановлена: комнаты в коммунальных квартирах стали обращаться собственность граждан поштучно. Но до того, под воздействием рыночного процесса, многие из коммунальных квартир обрели особую стоимость – «инвестиционную». По своей сути эта стоимость есть не что иное, как «цена спроса», которую готов уплатить за квартиру покупатель в том случае, если она ему «очень нужна». И поскольку обычно он готов уплатить столько, сколько считает нужным, цена эта выше нормальной рыночной стоимости.
Завышенной эта цена выкупа была еще и потому, что сами продавцы, в ожидании улучшения своих жилищных условий оценивали свое имущество не по его фактическим потребительским качествам, а исходя из того что хотели бы получить взамен. Иначе говоря – из цены собственного спроса. И если такого рода сделка по расселению имела место, фактически работала все та же схема: «дефицит» – «начальник» – «резерв». Только вместо «начальника» выступал реально заинтересованный инвестор.
Понятно поэтому, что в условиях чисто рыночных расселение коммунальных квартир в массовом количестве возможно лишь при одном условии: если имеется такой же массовый инвестиционный спрос. Но когда он уже или еще отсутствует, единственно эффективным может быть чисто социальное решение вопроса. Это означает, что в качестве конкретного инвестора вновь должно выступить само государство. Но не то, которое лишь учитывает и распределяет. А то, которое одновременно и строит.
