Формальная причина для скорейшего введения в действие на всей территории Петербурга системы «правового градостроительного зонирования», как таковая, есть: после 1 января 2010 года чиновники вообще не имеют права выдавать разрешения на строительство, если генеральные планы и Правила землепользования и застройки, предусмотренные новым Градостроительным кодексом, не действуют.
Однако изначально в федеральном законодательстве значилась иная дата – 1 января 2008 года. И поскольку жилищное строительство все еще остается национальным приоритетом, можно надеяться, что сроки введения сплошного зонирования еще раз передвинут. Но, тем не менее, городская власть очевидным образом спешит и уже только этим волнует петербургское население, еще не остывшее от переживаний, связанных с весенним пересмотром Генерального плана.
Лично мне было немного жалко разработчиков этого важного документа, отвечающих в течение месяца на одни и те же вопросы активных горожан. Публичные слушания – занятие нужное, однако в чем-то и опасное: поневоле забудешь, для чего все это затевалось. Тем более что вынесенный на обсуждение проект, откровенно говоря, сыроват.
В результате, когда дело доходило до принципиальных вопросов, отвечающая сторона своими ответами еще больше запутывала общественное сознание. Как мне показалось, народ так и не понял: как соотносятся Генеральный план и Правила, являются ли Правила окончательным документом и кому это все адресовано.
Общее и частное
Все мы любим запоминающиеся выражения, и российская власть не исключение. Во время обсуждения Генерального плана только и было слышно: «основной документ градостроительного планирования», «акт общественного согласия». И все довольны. Когда же пришла очередь обсуждать Правила землепользования и застройки, критики проекта, не задумываясь, именовали новый документ «актом общественного несогласия». И вновь все довольны, поскольку дело дошло до компромиссов.
А мне, признаюсь, это очень не нравится. Ведь таким образом затуманивается суть дела, которая куда важнее возможных компромиссов. На мой взгляд, Правила ни при каких обстоятельствах не могут быть документом общественного согласия, в отличие от Генерального плана, который таковым быть просто обязан. Однако достигается это не автоматически, а лишь при соблюдении ряда условий.
Начнем с того, что частная собственность (недвижимость) священна и неприкосновенна. Это было верно, но – давно. Земельная собственность сегодня не абсолютна, и выражается это именно в том, что общество вправе ограничивать правомочия землевладельцев в отношении использования и развития недвижимой собственности в общественных интересах. При двух условиях: если эти «общественные интересы» публично предъявлены и доказаны и если всем ущемленным в правах гарантирована компенсация.
Современные города не могут не развиваться. Это – аксиома. Однако крайне желательно, чтобы это развитие осуществлялось непременно в интересах всех слоев населения и было по возможности эффективным. Именно для этих целей и разрабатываются современные генеральные планы, или – как их по-другому называют – «функциональные планы зонирования», определяющие на долгосрочную перспективу оптимальный набор вариантов использования конкретных городских территорий.
Далее: развитие современного города – это новые дороги, новая инфраструктура и, в конечном счете, новая земля. Но в условиях свободного рынка земля, изъятая принудительно для социальных нужд, – чужая недвижимость. Вот и получается, что генеральный план, если он на деле реализуется, это не что иное, как директива, основанное на публичном согласии.
План и закон
Вопрос о том, как соотносятся Генеральный план и Правила землепользования и застройки, являясь в теоретическом аспекте достаточно ясным, странным образом усложняется, как только дело доходит до его практического применения. Могут ли быть разработаны Правила в отсутствие действующего Генплана? И, наоборот, каков смысл Генерального плана, если еще не разработаны Правила?
Обратимся к элементарной логике. Если верно то, что любые ограничения суверенитета собственника есть прерогатива верховной власти, то понятно, что правомочия, позволяющие разрешать, что можно строить, а что – нельзя, не могут быть переданы местным чиновникам иначе, как в порядке, определенном законом. Это означает, что прежде чем получить право выдавать установленные законом разрешения на строительство на конкретной территории, должностные лица должны разработать правовой «зональный план», с определением градостроительного регламента для каждой зоны земельного владения.
Эти ограничения, вместе взятые, и образуют то, что называется в градостроительном законодательстве правовым режимом использования земельного участка. Однако если генеральный план развития данной территории отсутствует, что могут сделать местные чиновники? Единственно – узаконить существующее использование территории. Но тогда каждое новое строительство или реконструкция, если они реально изменяют функцию использования земельного участка, потребуют специальной процедуры его перезонирования или изменения регламента соответствующей зоны.
Но, на первый взгляд, это полная глупость. На деле же Правила лишь тогда могут действовать эффективно, когда есть возможность их пересматривать постоянно по инициативе самих землевладельцев. Поэтому недорогие процедуры перезонирования и пересмотра регламентов – едва ли не самое главное в этом правовом механизме. Но это означает, что Правила землепользования и застройки не могут и не должны быть окончательным документом.
Здесь важно другое: для приобретателя земельного участка содержащиеся в Правилах ограничения должны включать в себя все, без исключения, действующие на данный момент публичные запреты на использование надела.
Полагаю, не надо специально доказывать, что эффективные и относительно недорогие для заявителей процедуры перезонирования и изменения регламентов возможны лишь в случаях, когда зональный план охватывает небольшие территории с ответственным населением, готовым по первому зову соседа прийти на публичные слушания. Понятно, что это – не Санкт-Петербург. И именно поэтому в нашем случае первостепенное значение приобретает генеральный план развития города как документ стратегического планирования. Как основа для создания зонального плана.
Именно в качестве основы для всего последующего градорегулирования Генеральный план и является основным документом градостроительного планирования. Но только в этом смысле и – ни в каком ином. Не случайно в ряде стран этот документ называется «предварительным зональным планом». Но нигде, заметим, действующие Правила землепользования и застройки (иначе– зональный план) не именуются документом окончательным. Формально оба документа есть законы. Но – разные.
Тот факт, что генеральный план называется законом, вовсе не означает, что он обязателен для третьих лиц – владельцев земельных участков. Для них законом являются действующие Правила как источник информации о публичных ограничениях, наложенных на использование земли. Для кого же тогда является обязательным Генеральный план как действующий закон? Ответ прост и очевиден: для местных чиновников, если высшим законом определено, что Правила землепользования и застройки должны создаваться на основе Генерального плана.
Есть, правда, еще одно существенное обстоятельство, в силу которого он может считаться обязательным законом. Для того чтобы иметь легитимное право изымать и резервировать землю для общественных нужд, государство должно эти самые нужды предварительно доказать. А для этого и существует законодательный документ как «акт общественного согласия». Не менее важно и то, что на момент его утверждения должны быть разработаны и соответствующие механизмы компенсации в составе процедур изъятия и резервирования. Но должностные лица предпочитают об этом умалчивать.
Режим компромиссов
Из всего вышеизложенного можно было сделать вполне логичный вывод, что поскольку Правила землепользования и застройки должны содержать все действующие публичные запреты в отношении использования городской территории, то и адресованы они на деле не кому-нибудь, а нам с вами, уважаемые читатели. Ведь недаром действующим законом предусмотрены публичные слушания.
Однако не все так просто. До тех пор пока земля в России есть собственность государства, а само это государство есть собственность чиновников, любые запреты, накладываемые на ее использование, – не что иное, как добровольное самоограничение. Кто же согласится на национализацию того, чем раньше распоряжался свободно?
Видимо, напрасно критики уже обсужденного проекта требуют сегодня от его разработчиков ясного и прозрачного – окончательного – документа. Не было у них такого заказа, и составлялся этот проект не для тех, кто вообще собирается строить на праве собственности, а именно для тех, кто выдает на это «разрешения» на основании уже имеющихся конкретных заказов на строительство.
Иное сегодня вряд ли возможно. Кто уполномочен разрешать – имеет свое представление о том, что действительно нельзя. Но что очень важно: если потребуется, всегда готов к компромиссам.
