Пятого ноября петербургское правительство утвердило график разработки концепции совместного градостроительного развития Санкт-Петербурга и территорий Ленинградской области в рамках подготовки нового Генерального плана города.
Эту дату можно считать днем рождения петербургской городской агломерации.
Смольный официально признал факт: на бурно застраиваемых областных землях, прилегающих к КАД, возводятся, по сути, новые спальные районы, населенные преимущественно петербуржцами. Эти люди работают в городе, платят налоги городу и ощущают себя горожанами. Управлять развитием этих территорий с «особом статусом» городу и области придется вместе.
Столичный неформат
В масштабах страны работа над созданием механизмов, позволяющих управлять развитием агломераций, идет почти два года, с 2013-го. Осенью прошлого года Минэкономразвития России утвердило перечень из 14 пилотных проектов, на которых должны быть обкатаны принципы сосуществования «взаимопроникающих» административно-территориальных образований.
Санкт-Петербург с Ленобластью в шорт-лист МЭР не попали. Москва с Московской областью, впрочем, тоже оказались вне процесса. Хотя именно вокруг главных мегаполисов страны в последнее десятилетие складываются самые крупные агломерации, причем быстрее, чем вокруг других городов.
Несмотря на это, Москва и Петербург не были включены в перечень пилотов как не попадающие в формат. Большинство пилотных проектов реализуется в так называемых ядерных агломерациях, состоящих из областного центра и примыкающих к нему малых городов и поселков. Они строятся по принципу вассального подчинения маленьких населенных пунктов областной столице. «В Челябинской области, наиболее продвинувшейся в апробации нового механизма, семь муниципальных образований подписали соглашение о создании агломерации под давлением губернатора. И очень долго его ратифицировали», – привела пример на круглом столе, прошедшем в рамках ежегодного форума «Будущий Петербург», генеральный директор Союза российских городов Александра Игнатьева.
Высокие отношения
Санкт-Петербург и Москва, в отличие от подавляющего большинства образующих агломерацию городов, должны найти свой путь и объединить усилия с равноправными партнерами. Но сделать это, как оказалось, совсем не просто.
Де-факто петербургские власти не признают равенства статусов регионов. «У нас неправильное отношение к области, мы смотрим на нее слегка свысока. Даже в названии агломерации сквозит, что есть главный “большой Петербург” и маленькая падчерица – Ленобласть», – считает депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга Игорь Коровин.
В техзадании на подготовку Концепции Ленобласти отводится роль второй скрипки. Она предоставляет методические, проектные, статистические, плановые и прогнозные данные о своем экономическом и демографическом положении, а Петербург на их основе разрабатывает варианты территориального и пространственного развития и уточняет границы агломерации.
Такой расклад сил не способствует выработке общей идеологии. А ведь именно мечтания о будущем в унисон должны лечь в основу совместной схемы территориального планирования города и области. «Если в схему терпланирования заложить те экономические перспективы, которые оба региона видят для себя на ближайшие 20 лет, то получим документ стратегического развития агломерации, который определит дальнейшие шаги», – утверждает архитектор и градостроитель Константин Щербин.
Однако в данный момент партнеры скорее соперничают, чем сотрудничают. «Мы видим конкуренцию между городом и областью, которую Петербург явно проигрывает. В соседнем регионе создана более благоприятная ситуация для бизнеса, и он двинулся в Ленобласть», – отмечает президент Санкт-Петербургского Союза архитекторов Олег Романов.
Похоже, каждый из соседних регионов больше озабочен тем, чтобы не переплатить из бюджета за соседа. Петербург не желает признавать Девяткино, Мурино, Кудрово территориями, на которых живут его люди, и всерьез впрягаться в решение их проблем. Ленобласть по закону обязана заниматься садиками, школами, дорогами в новых микрорайонах. Но власти 47-го региона постоянно напоминают, что проживающие в прилегающих к КАД новостройках платят налоги в казну мегаполиса. Правительство Ленобласти несколько раз пыталось продавить изменение Налогового кодекса РФ в этой части.
Многие текущие вопросы агломерационных территорий можно было бы урегулировать в рабочем порядке. Но диалог блокируется из-за разновеликости участвующих в нем фигур. Дело в том, что агломерация складывается вследствие активной застройки земель муниципальных образований Ленобласти, которые имеют довольно много полномочий. В том числе – могут выдавать разрешения на строительство в пресловутых «спальниках». По другую сторону границы находятся маленькие и практически лишенные ресурсов петербургские муниципалитеты, которые отвечают, образно говоря, только за состояние дворов. С ними нет смысла вести переговоры о «социалке» и «инженерке». Получается, что с любой повседневной задачей областным муниципалам следует дотягиваться до правительства Петербурга.
Перечисленные узкие места: несправедливость бюджетных отношений, скудный функционал городских муниципальных властей и т. д. – можно расшить только на федеральном уровне. А эта мельница, как известно, мелет неторопливо. Благоприятные правовые условия для управления межсубъектной агломерацией вызреют еще не скоро.
Участники круглого стола пришли к закономерному заключению: невозможно, как намеревается городское правительство, создать к 2017 году полноценный документ совместного развития двух регионов, который бы исправно работал на протяжении 40-50 лет. Именно столько времени понадобится, по мнению экспертов, на выравнивание и гармонизацию косо складывающейся агломерации.
Иначе будет Кафка
Но дальше ждать нельзя. «Если безудержное разрастание Санкт-Петербурга не взять под контроль, то через несколько лет пригороды превратятся в огромное ровное поле, застроенное 25-этажными домами, в которых невозможно будет жить», – рисует картину в кафкианском стиле Константин Щербин.
Алгоритм действий, по мнению участников круглого стола, вполне ясен. Во-первых, как говорилось выше, субъекты федерации должны совместно, а не каждый для себя, определить планы экономического развития: чтобы впоследствии в агломерации выстраивать продуктовые и технологические цепочки предприятий, отвечающие интересам и города, и области.
Четкость стратегического планирования позволила бы изменить качество агломерации. Из архитектурно скучных и малокомфортных спальных районов, окружающих Петербург все более плотным кольцом, агломерация превратилась бы в совокупность самодостаточных городов, каждый – со своим лицом и специализацией. «Невозможно большой проект наделить одной функцией – жилищной. Потому больше половины площади города-спутника Южный мы отводим под нежилое строительство. По сути, мы создаем новую экономику на границе области и города, которая должна принести эффект обоим регионам», – приводит пример заместитель генерального директора по стратегии и развитию УК «Старт Девелопмент» Семен Смушкин. Однако о полицентрическом развитии агломерации, увы, власти тоже заботятся только на словах.
Последующие тактические шаги – совместное строительство новых дорог, ведущих от городов-спутников в центр Петербурга, запуск проектов современного общественного транспорта, обновление и развитие инженерных сетей – должны проистекать из стратегических. Но неплановая массовая застройка уже создала огромное количество острых текущих проблем (пробки на дорогах, очереди в садики). Правительства регионов, и в первую очередь Ленобласти, занимаются, скорее, экстренным латанием дыр, а не размышлениями о том, как будут выглядеть пригороды Петербурга лет через двадцать-тридцать.
