– В конце прошлого года в ряд федеральных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере долевого строительства, были внесены существенные изменения. Как вы прокомментируете эти инициативы?
– В конце 2012 года был принят Федеральный закон 294, по-новому трактующий способы обеспечения исполнения обязательств застройщиков по договорам с дольщиками. Ими могут быть – по выбору застройщика – поручительство банка или страхование гражданской ответственности застройщика. Предполагается, что со следующего года начнет работать механизм взаимного страхования деятельности застройщиков. Очевидно, что для реализации 294-ФЗ потребуется целый пакет нормативных актов.
Пока не ясно, каким именно образом будет выстроена новая модель работы. В частности, если обществу взаимного страхования посвящены сразу несколько статей, то критериям, по которым планируется отбирать страховые компании, места в законе не нашлось. Вынесены за его рамки и сами правила страхования, порядок выплаты страхового возмещения и т. п. Предоставление банковских гарантий застройщику – вопрос также открытый. Сейчас большинство банков не готовы предоставлять такого рода гарантии. Их можно заинтересовать лишь в том случае, если они будут выступать соинвесторами или кредиторами проекта либо его участников. К тому же законодатели установили довольно высокий входной порог для финансовых учреждений – банк должен работать на рынке как минимум пять лет, иметь не менее 200 млн руб. уставного капитала и 1 млрд руб. собственных средств. Это отсечет от процесса строительства региональные банки. Не секрет, что в обороте находятся и так называемые серые гарантии, на практике ничего не гарантирующие, так что этот инструментарий еще потребует пристального изучения.
Следует обратить внимание на то, что само понятие «застройщик» так и не получило своего законодательного разрешения. Так, 214-ФЗ трактует это понятие скорее в терминах, более приложимых к финансовым институтам, – через юридическое лицо, привлекающее денежные средства и имеющее на тех или иных правах земельный участок. Все последние новации подтверждают законодательный тренд – отрыв понятия «застройщик» от понятия «строитель».
– Наряду с 294-ФЗ был предложен и комплекс мероприятий по минимизации рисков долевого строительства. Обсуждались несколько законопроектов, действительно ли предложенные меры смогут обезопасить покупателей возводимого жилья?
– Целый ряд прошлогодних поручений президента и Правительства РФ по вопросам защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве, предписывали соответствующим министерствам и ведомствам разработать законопроекты по комплексу вопросов. Так, предложен проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об участии в долевом строительстве…”». Закон, как считают его авторы, направлен на совершенствование контроля за целевым использованием застройщиком денежных средств. Введение раздельных банковских счетов позволит фиксировать поступление и расходование средств каждого дольщика по каждому строящемуся объекту. Надо отметить, что попытки закрепить эту норму предпринимались в течение всего срока действия 214-ФЗ, однако так и не нашли практического воплощения.
Наиболее полемичным законопроектом стали предложенные поправки в Жилищный кодекс, касающиеся участия ЖСК и ЖНК в долевом строительстве в качестве застройщиков. Минрегион, как автор законопроекта, предложил подвести кооперативы под определение «застройщик», чтобы решить проблему их использования в качестве обходной схемы 214-ФЗ. Сегодня ЖСК опираются в своей работе только на устав кооператива и размытые нормы Гражданского кодекса, что дает широкие возможности для «маневра».
В то же время правы те эксперты, которые указывают, что принятие законопроекта делает невозможным использование ЖСК при строительстве жилья, поскольку создание кооператива и привлечение денежных средств его членов осуществляется до приобретения земельного участка и получения разрешения на строительство. К этой позиции прибавилось и отрицательное заключение Министерства экономического развития (МЭР) об избыточных административных барьерах для субъектов предпринимательской деятельности.
Попытка подвести кооперативы под регулирующее действие 214-ФЗ терпит закономерное фиаско. На мой взгляд, кооперативы следует рассматривать как частный случай инвестиционной деятельности наряду с банками, ПИФами и т. п. Проблема 214-ФЗ в том, что он перекладывает ответственность исключительно на застройщиков, а не на инвесторов, которые во многих случаях являются фактическими инициаторами проекта, в том числе речь идет и о ЖСК и ЖНК. Застройщик – часто раздутая фигура, не имеющая ни активов, ни возможности нести какую-либо ответственность. Достаточно вспомнить различные государственные структуры, выступающие в качестве застройщиков, – всевозможные ведомства и подведомственные организации. В последнее время часто говорят о «контуре» застройщика, то есть ряде аффилированных лиц, заинтересованных в реализации проекта.
Логичным предложением выглядит проект постановления Правительства РФ о возложении функций по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам контроля и надзора в области долевого строительства на Министерство финансов и Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР). В настоящее время эти функции переданы в ведение субъектов РФ. Так, в Санкт-Петербурге эту деятельность осуществляет Комитет по строительству. Причем до 2007 года уполномоченным федеральным органом была ФСФР, после чего функции были децентрализованы. Отрицательное заключение на законопроект МЭР, указывающее на избыточные административные функции Минфина, выглядит скорее как отписка, но отписка вполне ожидаемая. МЭР пока трудно представить процесс строительства и надзора за ним исключительно в финансовой терминологии. Тем не менее определение ФСФР как единого федерального органа исполнительной власти, ответственного за осуществление государственной политики и разработку нормативных правовых актов в области долевого строительства, – это еще один шаг к пониманию термина «застройщик» как финансовой организации. И здесь Министерству экономического развития остается только принять такую позицию.
– Если говорить о ФСФР, то очевидно, что требования к застройщикам будут концентрироваться вокруг понятия финансовой устойчивости…
– В перечне поручений президента по вопросам защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве, – Пр-2820 – среди комплекса мер по минимизации рисков в строительстве указаны и требования к финансовой устойчивости и величине уставного капитала застройщиков. Собственно первое их этих требований прописано и в 214-ФЗ и даже имеет некоторую степень реализации в нормотворчестве в виде постановления Правительства о нормативах финансовой оценки устойчивости застройщиков. Однако, как показала практика, этого явно не достаточно. Величина собственных средств должна быть четко прописана – по аналогии с финансовой сферой. На Западе девелопер начинает привлекать средства инвесторов, имея 10-30% собственных средств.
Что касается величины уставного капитала, то этот вопрос до сих пор почему-то не вышел из стадии дискуссионных, хотя невооруженным глазом видна целесообразность такой меры. Не должен застройщик с уставным капиталом в 10 тыс. руб. привлекать сотни миллионов, необходимых для реализации проекта.
В том же перечне поручений – разработка механизма заключения договоров долевого строительства через уполномоченные банки с установлением солидарной или субсидиарной ответственности банков и застройщиков.
По сути, это означает внедрение механизма проектного финансирования строительства, о котором много говорилось в последний год. В той модели, которая обсуждается в Аппарате полномочного представителя Президента РФ в СЗФО, предлагается сформировать систему уполномоченных банков, которые будут участвовать в строительном процессе. Точнее – аккумулировать средства дольщиков на целевых счетах. Финансисты будут планово выделять средства на каждый этап строительства, в случае необходимости выдавать застройщикам кредиты по лояльным ставкам. В результате средства будут расходоваться исключительно на целевые нужды. Такую схему можно использовать как при частном строительстве, так и в рамках формирования смешанного жилищного фонда, в том числе построенного под нужды некоммерческой аренды, различные государственные целевые жилищные программы. Основная ценность схемы – ее прозрачность – как для инвесторов, так и для власти.
– В каждом регионе страны есть свои критерии определения понятия «обманутый дольщик» и механизмы помощи пострадавшим гражданам. Однако единых общероссийских стандартов не существует до сих пор…
– Это одна из серьезных проблем, которая мешает созданию эффективного, а главное – единого и понятного, механизма помощи пострадавшим покупателям. Сегодня в нашей стране насчитывается около 66 тысяч обманутых дольщиков, более 600 объектов считаются проблемными. При этом в федеральном законодательстве нет ни одного нормативного акта, который описывал бы механизмы помощи обманутым дольщикам. Более того, у нас даже нет четкого определения, кто такой «обманутый дольщик» и что означает «проблемная новостройка».
Получается, что каждый субъект РФ придумывает свои способы помощи пострадавшим покупателям. Власти некоторых регионов часто используют весьма нетривиальные механизмы: к примеру, предоставляют гражданам помощь за счет бюджета, субсидируют часть процентной ставки при покупке другого жилья и т. п. В общем, помогают обманутым дольщикам за счет бюджетных средств. То есть фактически одни налогоплательщики вынуждены отвечать за риски других, что, мягко говоря, не совсем законно.
Во многих регионах существует практика передачи прав на достройку проблемных объектов жилищно-строительным кооперативам, созданным покупателями жилья. Однако легального и законодательно прописанного механизма передачи «незавершенки» от прежнего застройщика к ЖСК и новому застройщику не существует. Неясен и правовой статус кооператива по отношению к незавершенному объекту. Нет определения правового статуса недостроя – является ли он объектом недвижимости либо это просто участок с грудой стройматериалов. При этом право собственности регистрируется, что вносит еще большую сумятицу в вопрос. В законодательстве отсутствует и само понятие завершения строительства. Нужны федеральные регламенты, как действовать в той или иной ситуации. Нужно пошагово прописать решение проблемы с объектом и застройщиком. Пока же где-то власти стараются перенести усилия на банкротство компании, не учитывая возможности дольщиков по достройке дома. В других случаях, наоборот, стараются не доводить застройщика до банкротства, пока он в «добровольно-принудительном» порядке не передаст право аренды и незавершенный объект муниципалам для повторных торгов с обременением.
– А кто сейчас должен решать проблемы обманутых дольщиков?
– Ситуация выглядит крайне запутанной. Согласно закону о местном самоуправлении 131-ФЗ в субъектах РФ (кроме Москвы и Петербурга) земельные участки под строительство выделяют муниципальные образования первого уровня. Но при этом все законодательные акты, которые регулируют правила на рынке долевого строительства, принимают власти субъектов, а они, на практике, и отвечают за нарушения прав дольщиков. В результате муниципалы, которые распределяют земельные участки, реально не заинтересованы помогать пострадавшим покупателям жилья. Примеров тому достаточно.
Так, в Ленинградской области есть несколько проблемных домов, застройщики которых обанкротились. Нашлись инвесторы, готовые завершить эти объекты и приобрести новые земельные участки на торгах с обременением – передать пострадавшим дольщикам квартиры после завершения всех работ. Однако муниципальные власти хотят продавать участки без каких-либо обременений, поскольку фактически не отвечают за последствия деятельности обанкротившегося застройщика, которому сами же выдавали разрешение на строительство.
– На ваш взгляд, действительно ли озвученные федеральными властями новации смогут защитить покупателей строящегося жилья?
– Эти меры по большей части носят косметический характер. Они вряд ли смогут уберечь покупателей жилья от всех возможных рисков. Думаю, что в дальнейшем есть смысл задействовать более эффективные механизмы контроля и распределения средств дольщиков – например, возобновить деятельность строительно-промышленных банков, которые бы занимались развитием строительной отрасли. Эти учреждения должны координировать работу других институтов, так или иначе связанных со строительным рынком, возможно – создавать консорциумы. Необходимо выстроить полноценную систему, при которой банки будут финансировать строителей, а те, в свою очередь, – заниматься строительством, а не привлечением денег граждан.
